O Brasil e as relações Sul-Sul. Perspectivas do poder mundial

O Brasil e as relações Sul-Sul. Perspectivas do poder mundial*

Paulo Roberto Daltro de Carvalho**

Resumo
Este artigo dedicará algumas reflexões para a cooperação do Brasil com novos espaços internacionais, as relações Sul-Sul com outros países considerados "potências emergentes" e system-affeting (que dispõem de recursos suficientes para, junto com atuação internacional ativa, afetar o andamento de certos temas da política internacional), em outros continentes como é o caso da África do Sul, Índia, China além da Rússia e a posição do Brasil como liderança regional. Questiona-se finalmente como incrementar a integração regional.

Palavras-chave: Brasil; África do Sul; Índia; Relações Sul-Sul; Comércio Internacional; Política Externa.

Introdução
A análise das relações do Brasil com países aspirantes a uma posição de proeminência na ordem mundial, como Índia e África do Sul, tem implicações teóricas importantes. A globalização gerou espaços para a projeção de potências regionais, líderes de blocos econômicos, o que contribui para reforçar a possibilidade de formação de um sistema mundial multipolar, em lugar de uma neo-hegemonia norte-americana. O Brasil está no caminho certo ao buscar uma maior integração na economia mundial.
Assim, o estudo das relações do Brasil com estes países nos marcos Sul-Sul, se reveste de grande relevância. Mas é necessário ter em conta o desafio da ordem mundial pós-Guerra Fria, e particularmente, pós - 11 de setembro. Os desafios que os membros do G-3 vêm enfrentando criam um espaço comum de atuação. Por outro lado, é preciso desmistificar a crença de que se trata da retomada do "terceiromundismo", a adoção de uma diplomacia ideológica ou de um posicionamento conjunto que visa contestar a ordem mundial em seu conjunto. Como uma aliança política que é, tem conseguido se viabilizar em contínuo rearranjos.

O Brasil e as Relações Sul-Sul
Avançando com o diálogo sul-sul iniciado no governo FHC, a chancelaria do governo Lula buscou estabelecer um círculo efetivo de alianças estratégicas com Estados pares, a fim de que, juntos, os países subdesenvolvidos pudessem aumentar seu poder de barganha no sistema internacional. É esse o caso do relacionamento brasileiro com Índia e África do Sul, no âmbito do projeto IBSA (India, Brazil and South Africa), do fortalecimento das relações bilaterais com Rússia e China, e de sua participação, cada vez mais ativa, em grupos de articulação que unem países em desenvolvimento, como o G-20 e o G-4. Além da cooperação em setores complementares, esse incremento da coordenação política visa refletir-se em um aumento da influência do Brasil nas negociações multilaterais em que está envolvido, em especial as disputas travadas no âmbito da OMC.
O ano de 2003 confere diferenciada importância política a estas relações em função do surgimento do IBSA ou IBAS, do papel que passa a ser atribuído ao Brasil e à Índia nas negociações conclusivas da rodada de Doha na OMC, bem como do lançamento de suas candidaturas a membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas.
O ponto inicial para a distinção do ano de 2003 dos demais é o surgimento do Fórum de diálogo Índia, Brasil e África do Sul (IBAS) e o lançamento do G-20, grupo de países em desenvolvimento com foco em políticas agrícolas e atuação baseada na Agenda para o Desenvolvimento de Doha. Destaca-se ainda, a importância das articulações do G4 (Brasil, Índia, Alemanha e Japão) com vistas à obtenção de um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas.
O IBAS, organismo baseado em uma concepção de cooperação Sul-Sul, é uma iniciativa promissora em muitos aspectos. Em termos políticos, a coalizão tem o potencial de assegurar um protagonismo para seus membros, proveniente da concertação de seus interesses e posicionamentos em fóruns multilaterais. Em termos econômicos, o fluxo trilateral pode aumentar trazendo, além dos supostos benefícios advindos do desvio do atual comércio com o norte para o sul, a materialização de uma união conformada por elos quase que indissolúveis. No que tange à cooperação para o desenvolvimento conjunto de tecnologia, as iniciativas até então realizadas demonstram bons prognósticos de avanço, respeitando-se os limites da “generosidade” em ceder know-how de cada um dos países. E, por último, mas não menos importante, o IBAS incorpora o enfoque relativo à mitigação de problemas socioeconômicos comuns aos três, sendo este um aspecto de grande valia para impulsionar o desenvolvimento destes países.
Ao discursar para os representantes de países do G-20 durante a V Conferência Ministerial da OMC, realizada em Cancún, entre 10 e 14 de setembro de 2003, de acordo com a idéia de configurar uma nova geografia do comércio mundial, o presidente Lula aproveitou a oportunidade para afirmar que esse novo tipo de articulação deveria inspirar novas ações também em outros tabuleiros, além dos fóruns internacionais já consolidados como a OMC e a ONU para ampliar o nosso intercâmbio recíproco, especialmente para a intensificação do comércio Sul-Sul. Nessa perspectiva, a diplomacia do governo Lula articulou com Índia e África do Sul o IBAS. Entre outros propósitos, essa parceria visa consolidar um bloco trilateral Sul-Sul para o fortalecimento tanto da capacidade política nas negociações comerciais internacionais desses países na OMC frente aos partners desenvolvidos quanto busca a reforma da ONU, que deverá ser mais democrática e voltada para as prioridades dos membros, a mudança na representação no Conselho de Segurança com suas respectivas emergências para que o órgão torne-se representante efetivo da comunidade global, a redução da pobreza como meio para aumentar a paz e estabilidade internacional (IBAS, 2008).
Para o chanceler brasileiro, Ministro Celso Amorim (2003), Cancún “marca um ponto de inflexão na dinâmica interna da OMC onde, tradicionalmente, o que era decidido pelas grandes potências comerciais era visto como o consenso inevitável. (...) As postulações da maior parte da humanidade não puderam ser ignoradas. As negociações se processarão de maneira mais equilibrada e menos unilateral”. Isso ocorreu “Graças a um esforço conjunto de 22 países em desenvolvimento, coordenados pelo Brasil, do qual participaram países grandes e pequenos de três continentes” (Amorim, 2003). Essas declarações indicam que a Conferência de Cancún pode ter representado o momento inaugural da proposta do governo Lula de adensamento do diálogo e das parcerias Sul-Sul em busca de uma mudança da geografia comercial e política do mundo favorável aos países em desenvolvimento. A convergência entre Brasil, Índia e China permitiu que esses países liderassem uma coalizão, a qual, mais tarde, ficou conhecida como G-20 e concentrou sua atuação em agricultura: tema central da Agenda de Desenvolvimento de Doha.
Da perspectiva do atual governo, a cooperação Sul-Sul não substitui o relacionamento com os EUA e a União Européia, mas representa uma oportunidade de ampliação do comércio exterior. O governo avalia que a proporção atual do comércio do Brasil com os EUA e a União Européia já teria alcançado um valor limite a partir do qual os incrementos seriam apenas marginais. Ao contrário, os novos mercados do Sul apresentariam grande potencial por serem economias com complementaridades naturais.

As expectativas do Brasil e o IBAS
As mudanças implementadas nas políticas externas sul-africana e brasileira a partir dos anos 1990 tem sido acompanhadas por diplomatas e acadêmicos. A África do Sul e o Brasil são grandes países em vias de desenvolvimento e estão se posicionando como potências regionais, constituindo espaços qualificados e pólos específicos nos marcos de um sistema multipolar.
Em 2003, iniciou-se o estreitamento das relações entre os países IBAS. Este constituiu um encontro pioneiro de três países com democracias vibrantes, de três regiões do mundo em desenvolvimento e atuantes em escala global, com o objetivo de examinar temas da agenda internacional e de interesse mútuo. Nos últimos anos, notou-se a importância e a necessidade de diálogo entre países e nações em desenvolvimento do Sul. Estes três países representam as maiores democracias em cada continente (ou subcontinente) e que juntos representam uma população de 1,25 bilhão de pessoas.
A primeira reunião do IBAS em junho de 2003, que reuniu os chanceleres do Brasil (Celso Amorim), da África do Sul (Nkosazana Dlamini-Zuma) e da Índia (Yashwant Sinha), refletiu a amplitude da proposta. A agenda estava tenuemente delineada em torno de algumas matérias: a análise dos desdobramentos recentes da conjuntura internacional e o papel das Nações Unidas nesse contexto; temas sociais (combate à fome e cooperação Sul-Sul); negociações econômicas e comerciais, inclusive entre países em desenvolvimento; e coordenação em organismos multilaterais. Como resultado principal, a Declaração de Brasília, documento originado do encontro, apontava a criação de uma Comissão Mista para uma discussão mais aprofundada destes tópicos e ainda recomendava uma reunião de cúpula envolvendo os chefes de governo dos países envolvidos, que veio a ocorrer em 2006. As palavras da Ministra dos Negócios Estrangeiros da África do Sul, Nkosazana Dlamini-Zuma, ao final do encontro poderiam ser universalizadas como sendo a opinião pública geral a respeito de uma proposta que, de fato fora exageradamente alardeada, considerando-se sua incipiência e grau de dificuldade, mas que, no entanto, poderia ser viável.
Para o governo Lula, o G-3 tem, hoje, mais importância política que comercial, uma vez que o intercâmbio comercial com a Índia e África do Sul ainda é relativamente baixo. Contudo o apoio político destes países pode ser fundamental para que a política externa brasileira alcance objetivos importantes como a questão dos subsídios agrícolas na OMC.

Cenário Interno e estabilidade política
Os anos 2001-2005 assistiram a uma vitória política significativa no Brasil: a chegada do PT ao Poder Executivo pela primeira vez em sua história. Luiz Inácio Lula da Silva assumiu o Executivo após vencer as eleições de 2002. A partir de 2004, as mudanças dentro do PT se fizeram mais notáveis, o período foi de grandes transformações para o Partido dos Trabalhadores (PT), o maior partido de esquerda brasileiro. Lula[1] desde o primeiro momento, foi contrário à política externa “presidencial” adotada por FHC, defendendo uma atuação independente e a serviço dos interesses da nação brasileira, coordenada pelo Itamaraty. Anunciou a disposição de contribuir para a democratização do processo de tomada de decisões neste âmbito, ao mesmo tempo em que priorizou a integração via Mercosul.
Sobre a Alca, mostrou-se preocupado com “os gravíssimos problemas que geraria para a região um acordo de livre comércio tal como o proposto pelo governo dos Estados Unidos em 1994”. Sua preocupação levava em conta “a grande assimetria existente entre os países e a falta de recursos e políticas tendentes a eliminar as grandes desigualdades socioeconômicas entre as regiões e os países”.
Como alternativa à proposta da ALCA, o então candidato do PT anunciou a disposição de aprofundar as negociações com os países da Comunidade Andina de Nações, ressaltando que o Brasil, “pela sua natureza de país continental que tem fronteiras com quase todos os países da América do Sul, tem condições de influir positivamente no processo de construção de blocos regionais, visando a objetivos de desenvolvimento e de democracia”.
O Governo Lula tem procurado demonstrar que os objetivos da diplomacia brasileira podem ser a um só tempo, universalistas e firmemente ancorados em nossa prioridade sul-americana. É este o espírito com que iniciativas inovadoras têm sido lançadas, como o foro trilateral entre Índia, Brasil e África do Sul (IBAS).

Negociações Internacionais e o Processo de Integração
A OMC é uma organização internacional fundada em 1995, com o objetivo de coordenar e administrar as regras do comércio internacional. Sua principal origem é o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, na sigla em inglês), assinado em 1947 por um pequeno grupo de países interessados na liberalização do comércio mundial pela gradual eliminação de tarifas e barreiras não tarifárias, dentre os quais o Brasil.
A maior fragilidade econômica da América do Sul tornou o continente mais suscetível às pressões das grandes potências nas instituições de crédito internacional e nas negociações da Rodada Uruguai do GATT. O modelo do Estado desenvolvimentista entrou em colapso, sob fogo cerrado de diversas direções. O FMI e o Banco Mundial impunham como condicionalidades de empréstimos a abertura da economia e a privatização. Os acordos comerciais também impossibilitavam antigas salvaguardas de proteção à indústria e à agricultura, ao mesmo tempo em que colocava em questão a liberalização dos promissores mercados de serviços, nos quais os sul-americanos eram pouco competitivos.
Desse modo, a guinada para um modelo de integração baseado no “regionalismo aberto” dá-se em um quadro de intensa fragilidade internacional. A política externa brasileira volta-se para a América do Sul em busca de uma área de atuação que lhe permita enfrentar melhor a competição crescente.
A criação do Mercosul não deve ser considerada como uma ação diplomática isolada, mas sim, como o resultado de um processo longo de se aproximar os países: Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. Na década de 1970, percebe-se que diversas barreiras de natureza política e econômica inviabilizaram o aprofundamento do processo de integração na América Latina, nota-se que um bom exemplo foi à questão entre Brasil e Argentina sobre o aproveitamento dos recursos hídricos da Bacia do Prata que durou anos.
A diplomacia brasileira incluiu em sua agenda um projeto mais claro de construção de uma liderança regional articulado à segurança regional, à defesa da democracia, aos processos de integração regional e às perspectivas de desenvolvimento nacional.
A participação brasileira nas Forças de Paz do Haiti também se vincula às iniciativas brasileiras de consolidar sua liderança na região e reforçar a cooperação sul-sul. Neste caso, Brasil lidera uma força de imposição de paz da Organização das Nações Unidas (ONU) composta por tropas de diversos países da região.
A liderança do Brasil na América do Sul é um tema delicado e tem sido freqüentemente abordado na literatura acadêmica. Quando se trata da estabilidade e do equilíbrio do continente, a importância do Brasil é incontestável. Quando, no entanto, o enfoque passa a ser o de contribuir para a maior integração econômica, social e cultural da região.
A atuação brasileira nesta área conviveu também com algumas tensões. A partir do incremento de sentimentos nacionalistas, alguns países vizinhos reivindicam concessões brasileiras no campo econômico. A nacionalização dos hidrocarbonetos levada adiante pelo governo boliviano, embora tenha afetado a Petrobrás, foi digerida pelo governo brasileiro e a diplomacia adotou uma posição pragmática. A ascensão do governo de Hugo Chávez na região com um projeto alternativo de liderança coloca um dilema para a política externa brasileira: como incluir a Venezuela no projeto brasileiro de integração e evitar que o presidente Chávez defina o ritmo do processo.
A necessidade da diplomacia brasileira de conviver com um dirigente também com pretensões de construção de liderança na região – com divergências de interesses e estilo, e com percepção e compreensão diferenciadas do cenário regional – pode dificultar a construção de uma aliança política mais sólida. Por fim, o Brasil expandiu seu comercio e investimentos em regiões do Sul. Combinou política e economia em perspectiva Sul-Sul com bons resultados.
O Brasil dos últimos cinco anos ganhou mais notoriedade internacional, virou-se com clareza para a sua própria região em um movimento que fortaleceu as instituições regionais, ao mesmo tempo em que não deixou de ampliar suas parcerias pelo mundo. As ambições brasileiras são muitas, e em várias ocasiões essa nova disposição gerou atritos com os seus parceiros mais próximos. Entre os mais importantes, estão os membros do Mercosul, em que é preciso cautela, no sentido de manter a dedicação necessária à continuidade do movimento de integração. Os desenvolvimentos observados parecem confirmar as escolhas da política externa brasileira, com a prioridade que ela deu desde o início do governo Lula à integração da América do Sul. Os defensores dessa política não precisam fazer muito esforço para apontar os avanços alcançados nessa direção. Nas palavras do mais autorizado dentre eles:

O crescimento das exportações do Brasil para a América do Sul no primeiro semestre de 2006 em relação aos seis primeiros meses de 2002 foi de 258%. Para o conjunto da América Latina, 220%, para o Mercosul, 332%. Um país que fez acordo com os EUA, como o Peru, importou 139% mais do Brasil este ano. No caso da Colômbia, que é muito ligada aos americanos, o aumento foi de 95% (O Globo, 2006). [2]

Não podemos dizer que os números absolutos por trás dessas taxas de crescimento são inexpressivos: em 2005, as exportações do Brasil para os países membros da ALADI (Associação Latino Americana de Integração) ultrapassaram a marca dos 25 bilhões de dólares, correspondendo a mais de 21% das exportações totais do país, 2% a mais do que a participação dos Estados Unidos.
Com a integração da infra-estrutura física, as medidas de facilitação do comércio e o entrelaçamento crescente entre as economias da região, a América do Sul tende a se constituir como um mercado cada vez mais importante para as exportações brasileiras, diminuindo significativamente o risco para o país de bloqueios eventuais nos processos de negociação em que está engajado. Mas na América do Sul, também, os ventos são de mudança, e a mudança em curso no subcontinente cria novas oportunidades, mas igualmente novos desafios para os projetos generosos de integração.
Reforçar o Mercosul significa atrair os países andinos para dentro do acordo, estreitar os laços com a União Européia, expandir o comércio com a China, a Índia, com a Ásia de um modo geral, com a África do Sul e com todos os países onde haja espaço para crescer.

Conclusão
O IBAS é uma coalizão Sul-Sul emblemática, pois é constituída por três países em desenvolvimento indicados pela literatura como pertencentes a qualquer das inúmeras categorias destinada a expressar a noção de condição intermediária no sistema internacional – potências regionais, potências médias, países intermediários ou mercados emergentes. Esta especificidade possibilita avaliar o perfil, as bases da formação e as potencialidades de uma coalizão "entre potências médias do Sul".
O IBAS é importante a fim de que seja mantida a retórica desenvolvimentista, já que em termos internacionais, o componente político de suas relações externas vem sendo cada vez mais associado à diplomacia econômica, em função do processo de globalização.
A política externa do governo Lula evidencia, com clareza, que a diplomacia não se deve resumir ao comércio internacional. A variável comercial, contudo, tem sido cuidadosamente acompanhada e implantada em novos setores - aumentando os meios financeiros e outros destinados ao seu desenvolvimento - em conexão com os demais temas da agenda internacional, tais como a responsabilidade do Brasil em face à segurança internacional e regional, a continuação e adensamento do amplo campo de cooperação internacional, no plano bilateral, regional e multilateral, no desenvolvimento de políticas e práticas de concertamento diplomático em vários campos, numa abrangência do que se define por agenda internacional.
Desta forma, o balanço da política externa brasileira sob a condução do Presidente Luis Inácio Lula da Silva é positivo. E isso porque o esforço adaptativo tem sido conduzido com base no reconhecimento de um legado histórico a partir do qual se redefinem prioridades e instrumentos. Portanto, os elementos novos da política externa do Governo Lula não devem ser caracterizados ou reduzidos a simples mudança de estilo associada à inegável disposição à assertividade. Seus elementos substantivos mais destacados não são realmente inéditos. Mas a forma com que objetivos, prioridades e instrumentos são revistos e reorganizados resulta em um perfil efetivamente distinto dos governos anteriores, mesmo sem necessariamente incorrer em rupturas ou grandes inovações.

[1] Entrevista de Luiz Inácio Lula da Silva a Política Externa, vol. 11, n. 2, setembro - novembro, 2002.
[2] Entrevista concedida pelo Ministro de Estado das Relações Exteriores, Embaixador Celso Amorim, ao jornal O Globo, 29/10/2006.


* Tema Final proposto para a disciplina de “Relações Sul-Sul” do curso de RI.
** Aluno do Curso de RI do PT. Gestor de TI. Membro da Executiva Municipal do PT de Simão Dias/Sergipe.

Referências Bibliográficas
AMORIM, Celso. “Discurso do ministro de Estado das Relações Exteriores, embaixador Celso Amorim”. Por ocasião do Dia do Diplomata. Brasília, 18/9/2003.

GONÇALVES, J. B. Mercosul após 2002: Propostas a partir de um testemunho pessoal. Em Clodoaldo Hugueney Filho e Carlos H.Cardim (orgs.) Grupo de Reflexão Prospectiva sobre o Mercosul. IPRI/FUNAG, Brasília.

MACHADO, João Bosco. MERCOSUL: processo de Integração – Origem, Evolução e Crise. 8 ed.. Rio de Janeiro: FUNCEX, 2000.

Conferência Nacional de Política Externa e Política Internacional – I CNPEPI. O Brasil no mundo que vem aí. Rio de Janeiro: Fund. Alexandre de Gusmão, 2006.

Conferência Nacional de Política Externa e Política Internacional - II CNPEPI. Seminário América do Sul. Brasília: Fund. Alexandre de Gusmão, 2007.

Maria Regina Soares de Lima e Marcelo Vasconcelos Coutinho. A Agenda Sul-americana: Mudanças e Desafios no Início do Século XXI. Brasília: Fund. Alexandre de Gusmão, 2007.

IBSA. Disponível em: http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=1938&Itemid=351. Acessado em 02/12/20008.

Vários Autores. O Brasil e a América do Sul: desafios no século XXI. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão: Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, 2006.